Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, je me serais volontiers associé aux propos liminaires de M. de Rohan lorsqu’il a salué la mémoire du grand homme que fut le fondateur de la République dont nous avons aujourd’hui à nous entretenir.

Jamais on ne témoignera assez de reconnaissance pour celui qui a sauvé l’honneur de la France face à ce qu’il faut bien appeler « l’immonde régime de Vichy ».

J’ai été sensible aussi à l’attention qu’il a manifestée en rappelant que François Mitterrand, devenu Président de la République, avait scrupuleusement observé la Constitution. C’était son devoir de républicain. J’ajoute qu’il disait volontiers qu’avant lui la Constitution était dangereuse, et qu’après lui elle le redeviendrait ! Lorsque le Président de la République a fait part de sa volonté de réformer les institutions, j’ai d’abord pensé aux brillantes perspectives que cette annonce ouvrait !

Selon la lettre de mission que M. Nicolas Sarkozy a adressée au comité Balladur, il ne s’agissait rien de moins que de « redéfinir les relations entre les différents membres de l’exécutif », c’est-à-dire entre le Président de la République et le Premier ministre, d’encadrer les pouvoirs du Président de la République par de réels contre-pouvoirs, de « rééquilibrer les rapports entre le Parlement et l’exécutif », de s’interroger sur « l’opportunité de reconnaître dans la Constitution l’existence d’un véritable pouvoir judiciaire ». Le Président de la République soulignait également la nécessité de s’interroger sur les modes de scrutin qui « ont à l’évidence un effet majeur sur l’équilibre des institutions ».

D’aucuns pensaient alors, moi le premier, qu’un grand souffle réformateur allait passer sur toute la Constitution de la Ve République. Lorsqu’on aime l’histoire, surtout l’histoire constitutionnelle, on ne peut pas ne pas se rappeler que c’est exactement ce que Napoléon, de retour de l’île d’Elbe, avait demandé à Benjamin Constant. On connaît le produit : ce fut le texte étriqué de l’acte additionnel aux constitutions de l’Empire, que Chateaubriand se plaisait à dénommer, ironiquement, « la Benjamine ».

J’ignore le nom que la présente révision laissera à la postérité : peut-être « l’Édouardienne », qui exhale un certain parfum anglais qui conviendrait bien à son auteur ? Néanmoins, tant de propositions du comité Balladur ont disparu en cours de route ou ont été altérées qu’il vaudrait sans doute mieux chercher vers son premier inspirateur et appeler cette révision « la Nicolette ». Ce serait en tout cas charmant.

Néanmoins, je crois plutôt, à mesurer le fossé si large entre les proclamations de départ et les dispositions qui nous seront soumises à l’arrivée, que ce qui s’imposera probablement sera l’expression chère au Président Chirac, que l’on connaît bien : ce sera une révision qui aura fait « pschitt » !

En effet, en matière constitutionnelle, mes chers collègues, la portée d’une réforme se mesure non pas au nombre, mais à l’importance des règles adoptées, et il suffit parfois de modifier un article pour changer la nature de nos institutions. Chacun pensera à cet égard à ce qui est advenu quand le général de Gaulle a fait voter la réforme essentielle de 1962.

Le texte que l’on nous propose compte bien des dispositions. Mais il n’est pas porté remède à ce qui constitue aujourd’hui le défaut majeur de nos institutions : l’hyperpuissance du Président de la République.

Depuis 1962, depuis l’instauration de l’élection du Président de la République au suffrage universel, disposition à laquelle les Français sont d’ailleurs si attachés aujourd’hui qu’il paraît démocratiquement impossible d’y porter atteinte, nous vivons sous un régime singulier : ce que j’appellerai l’« omnipouvoir » d’un homme – peut-être demain d’une femme –, élu démocratiquement par le peuple, certes, mais qui jouit pendant son mandat de pouvoirs supérieurs, quasiment sans comparaison avec ceux de tout chef d’État ou de gouvernement d’une autre démocratie occidentale.

Tout à l’heure, M. le Premier ministre a eu la gentillesse de rappeler que l’on doit, pour dénommer ce régime, utiliser le terme de « monocratie ». La monocratie, c’est le gouvernement d’un seul ; et c’est bien ce qu’est le régime sous lequel nous vivons.

Je citerai, parce que c’est à mon sens le meilleur commentaire que l’on puisse donner de nos institutions et leur meilleure interprétation, le propos célèbre du général de Gaulle lui-même, dans la célèbre conférence de presse du 31 janvier 1964 : « L’autorité indivisible de l’État est confiée tout entière au Président par le peuple qui l’a élu, il n’en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui. » C’est la parole du maître !

Le propos traduit bien la prédominance écrasante du Président de la République française dans nos institutions. Elle ne s’efface que dans un cas : celui de la cohabitation.

Depuis la réforme de 2000, cependant, qui a instauré le quinquennat et a fait se succéder élection présidentielle et élections législatives, toute hypothèse de cohabitation doit, en dehors de circonstances extraordinaires, être exclue.

C’est dans cette conjonction de l’élection directe par le peuple et de la maîtrise de la « majorité présidentielle » – c’est ainsi qu’elle se qualifie à l’Assemblée nationale – qu’il faut trouver la source de l’hyperpuissance du Président de la République française. Il n’y a pas, en effet, comme aux États-Unis, d’autonomie réelle du pouvoir législatif. Le Président américain, je le rappelle, ne peut dissoudre ni la Chambre des Représentants ni le Sénat ! La séparation des pouvoirs, de ce fait, n’est pas une formule, c’est une réalité. En France, au contraire, le Président de la République, tel que les institutions l’ont amené à être, est un véritable aigle à deux têtes : il est le maître souverain de l’exécutif, puisqu’il nomme et renvoie à sa guise tous les ministres, y compris le Premier, en même temps qu’il contrôle politiquement le pouvoir législatif via le principal parti de la majorité, dont il est le chef.

Le résultat est simple, et vous connaissez l’axiome de l’Ancien Régime : « Cy veut le Roi, cy veut la loi. » Je l’ai souvent évoqué, le Président de la République, via la majorité présidentielle, est en fait le principal législateur français.

Si l’on y ajoute le pouvoir de nomination aux grands emplois de l’État, on a la mesure de cette puissance présidentielle qui, je le répète encore, est sans équivalent. Elle est d’autant plus grande qu’elle s’exerce sans que jamais au cours du mandat la responsabilité politique du Président puisse être engagée par ses décisions : c’est tout le pouvoir, sans la responsabilité.

Ainsi, l’échec du référendum de 2005 sur le traité constitutionnel européen n’a eu aucune conséquence politique. Et c’est bien là le paradoxe constitutionnel singulier, unique : le Président peut tout et n’est responsable de rien. Je pense que l’on ne peut pas mieux définir la « monocratie » à la française.

La vraie question, s’agissant du projet de révision, est de savoir si celui-ci réduit effectivement ou non la prédominance excessive du pouvoir présidentiel. Or, lorsqu’on analyse ce projet dans le détail, lorsqu’on suit son évolution, on constate que la réponse, hélas ! est pour l’essentiel négative. Ce n’est pas à un rééquilibrage de la Constitution que l’on vous demande de procéder, mes chers collègues ; en vérité, il s’agit tout au plus d’un léger lifting !

Si l’on s’attache au cœur de notre sujet, le pouvoir même du Président de la République, force est de reconnaître que le projet le conserve pour l’essentiel.

Je laisse de côté l’accessoire : le renoncement aux grâces collectives. Rien ne contraint le Président à accorder des grâces collectives. En revanche, inscrire dans la Constitution que nul ne le pourra plus… Nous avons connu des moments où, entre la surpopulation des prisons françaises et des étés particulièrement chauds, seules les grâces collectives successives conduites par des présidents de la République, par humanisme, je le veux bien, par nécessité souvent, ont permis d’éviter une explosion carcérale.

Je laisse également de côté la légère modification de l’article 16 : la vérité est que celui-ci correspond à l’histoire. Je ne crois pas, au demeurant, que ce soit au Conseil constitutionnel d’intervenir pour en apprécier les conditions : cela ne relève à mon avis pas de sa mission. Mais nous sommes là dans l’extraordinaire.

Quant à la limitation à deux mandats successifs, cette question avait déjà été débattue en 2000 et avait été écartée, non par une sorte d’inspiration néo-poutinienne, mais pour une autre raison : faudrait-il véritablement se priver, dans des circonstances extraordinaires, exceptionnellement graves pour la nation – et l’on pense tout de suite à la guerre –, d’un bon Président, d’un Président qui aurait la confiance des citoyens ? Pourquoi ? Et en temps ordinaire, il est extrêmement douteux, mes chers collègues, qu’un même Président puisse obtenir du suffrage de nos concitoyens, tels qu’ils sont, trois renouvellements successifs.

Reste la véritable innovation : la prise de parole du Président devant le Parlement réuni en Congrès, suivie d’un débat hors sa présence.

Je me suis interrogé, comme nous tous. Je crois qu’à la vérité il y a là plus qu’une volonté de mettre en scène l’éloquence présidentielle, bien entendu retransmise à la télévision.

En s’exprimant devant le Parlement tout entier réuni en Congrès, le Président – pensez-y, mes chers collègues – apparaîtra physiquement devant tous les Français comme le chef de la majorité parlementaire. C’est elle qui applaudira longuement les bons passages, c’est elle qui se lèvera pour l’ovation finale, c’est elle qui approuvera ainsi, spectaculairement, la feuille de route, le programme que le Président lui aura proposé, et ce comme aux États-Unis. Et le rôle constitutionnel traditionnel du Premier ministre comme chef de la majorité parlementaire s’en trouvera gommé aux yeux de tous : ce sera la « Présidence impériale » se montrant en majesté à Versailles.

J’en viens au pouvoir de nomination du Président de la République à certaines hautes fonctions. Le comité Balladur avait prévu, justement, qu’une commission parlementaire serait constituée qui donnerait son avis sur les projets de nomination, et je considère que c’est un plus. Mais entre-temps est survenu un admirable, un étonnant tour de passe-passe : la proposition qui nous vient de l’Assemblée nationale prescrit certes que le Président ne pourra passer outre un avis négatif de la commission, mais cela ne vaut que si celui-ci a été émis à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Dès l’instant où une telle majorité est requise,

exit toute possibilité de rechercher le consensus, et l’opposition se trouve, comme toujours, sans recours !

On a mieux que moi évoqué les questions touchant le Parlement. Je relèverai simplement, ne voulant pas à ce stade entrer dans les détails, les éléments suivants : la discussion des textes tels que les auront adoptés les commissions, elles-mêmes plus nombreuses ; la maîtrise partielle de l’ordre du jour partagée entre la majorité et l’opposition, même si, avec quinze jours pour le Gouvernement et une semaine pour la majorité, dont un jour réservé à l’opposition, cela ressemble à un cheval, une alouette ; un droit d’amendement plus libre ; tous ces éléments sont des avancées, de petites avancées, mais des avancées réelles.

Néanmoins, ce qui compte vraiment, c’est le pouvoir du Président s’exerçant au Parlement à travers la majorité dont il est le chef : dans nos institutions, les deux mains, celle de l’exécutif et celle du législatif, obéissent en vérité à un même cerveau, celui du Président.

La volonté réelle de rééquilibrage passe par les droits nouveaux qui seraient éventuellement reconnus à l’opposition : c’est à cela, et à cela seulement, qu’il faut la mesurer. Or, que constatons-nous ? On nous promet un statut de l’opposition. Or rien ne laisse penser que certaines commissions seraient présidées par des parlementaires de l’opposition – c’est une pratique inconnue au Sénat – ou qu’un partage plus avantageux prévaudrait quant à l’ordre du jour.

Quant à l’article 49, alinéa 3, dont on pensait qu’il allait enfin disparaître et qui, s’agissant des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, je le conçois, doit être conservé, on a constaté avec surprise qu’il faisait sa réapparition dans la version qui nous est proposée par la commission des lois sous réserve d’une formalité : le passage devant la conférence des présidents, qui n’est pas un organe constitutionnel.

Je n’ai point vu d’annonce précise s’agissant du changement de la loi électorale.

Quant au changement concernant le Sénat, Bernard Frimat a dit tout à l’heure comment les choses se présentaient : très simplement, par le maintien de la situation actuelle telle qu’elle a été interprétée par le Conseil constitutionnel, c'est-à-dire qu’au lieu de procéder à une constitutionnalisation explicite de la décision du Conseil constitutionnel, comme on a songé à le faire, on préfère plus habilement une constitutionnalisation implicite de cette interprétation, ce qui, en fait, interdit un changement de majorité à distance perceptible.

Rappelez-vous à ce sujet que le pouvoir de révision de notre Constitution passe en réalité par l’accord de la majorité du Sénat, et celle-ci, de ce fait, peut, une fois que ce texte aura été conservé, s’opposer ainsi à toute modification puisqu’une majorité de gauche à l’Assemblée nationale verrait censurer par le Conseil constitutionnel toute velléité de démocratiser le scrutin.

On ne saurait mieux dire : c’est condamner d’une certaine manière, non pas à perpétuité, mais pendant une très longue période, l’opposition à demeurer telle et la majorité à conserver son pouvoir au sein de la Haute Assemblée.

C’est une belle avancée démocratique !

Sur le troisième volet, c'est-à-dire les droits des citoyens, qui doivent avoir une importance particulière dans une telle monocratie car c’est l’un des rares moyens que l’on puisse encore utiliser pour préserver leurs droits fondamentaux, j’aperçois une avancée et je m’en réjouis : il s’agit de l’exception d’inconstitutionnalité.

Les anciens savent que j’ai été le promoteur, l’instigateur de cette exception d’inconstitutionnalité en 1989. J’en avais convaincu – difficilement, je dois le dire – le Président Mitterrand, qui était très attaché à la souveraineté parlementaire mais qui avait tout de même rallié cette conception, et des projets ont été présentés à deux reprises.

Avec le Premier président Pierre Drai et le président Marceau Long, nous avions mis au point le système de filtre qui est proposé aujourd'hui et qui figurait déjà dans ces projets, pour éviter la surcharge et en même temps faire en sorte que l’ensemble du corps judiciaire et du corps administratif puisse ainsi être pénétré de l’importance du respect des principes constitutionnels.

Voici que l’exception d’inconstitutionnalité fait maintenant sa réapparition, et j’espère qu’elle sera votée. Je crois me souvenir – M. le président de la commission des lois doit s’en rappeler – que c’est le Sénat qui avait à deux reprises opposé son veto à une telle proposition.

Regardant la réalité de cette révision, au-delà des proclamations et des annonces, et constatant le grand nombre d’articles de ce texte, je retrouve derrière tout cela le mot sublime de Lampedusa dans LeGuépard : « Il faut que tout change pour que rien ne change ».